Северный Кавказ: слом инерционного сценария

14.02.2014 18:38

Месяц назад исполнилось четыре года с момента появления в России нового федерального округа – Северо-Кавказского. Конечно, еще слишком рано подводить итоги и тем более рапортовать об успехах. В сущности, перед руководством федерального округа никогда не ставилась и не могла быть поставлена задача по коренному изменению ситуации в одной из самых проблемных частей страны в столь короткие сроки. Поэтому сегодня есть смысл говорить только о наметившихся сдвигах, положительных и отрицательных тенденциях.

Ситуация на Северном Кавказе привлекала и привлекает внимание многих экспертов, политиков, общественных деятелей. При этом вокруг Северного Кавказа бытует множество мифов, положение дел на Северном Кавказе используют для решения своих политических задач, кавказскую карту разыгрывают многие политики по самым разным соображениям – как непосредственно в регионе, так и в Москве. В любом случае, это особый регион, но в то же время связанный с остальной территорией страны гораздо большим числом нитей, чем это даже может казаться. Его нельзя отделить от России, и он сам не может и не хочет отделяться. Следовательно, всем – и государственным деятелям, и специалистам – необходимо глубже изучать происходящие на Северном Кавказе социально-политические и экономические процессы, делать выводы, принимать непростые решения.

Создание Северо-Кавказского федерального округа до сих пор вызывает неоднозначные оценки и комментарии. С одной стороны, только после этого шага можно говорить, что в стране появилась «кавказская политика» как одно из главных направлений внутренней политики. В сущности, до этого момента какая-либо осознанная государственная политика в отношении Кавказа вовсе отсутствовала. Центр принимал хаотичные и не всегда продуманные решения, которые в основном были связаны с поиском простых путей выхода из сложных ситуаций и, прежде всего, острых этнополитических конфликтов начала 90-х годов.

Политика в стиле «лишь бы не было войны» сочеталась с интенсивной накачкой Северного Кавказа федеральными трансфертами. В рамках этих подходов делалась ставка на местных политических лидеров, обычно – номенклатурного происхождения, которые обменивали свою демонстративную и декларативную лояльность на невмешательство центра в свои внутренние дела. Дотации же шли своим потоком, и их расходование имело, по сути, бесконтрольный характер. Создав новый федеральный округ, Кремль выделил Северный Кавказ в качестве особой сферы приложения своих усилий, очертил его границы и санкционировал разработку стратегических и программных документов его развития.

С другой стороны, создание отдельного федерального округа, если оно не сопровождается моментальным улучшением ситуации, а этого, увы, быть не может, начинает вызывать свои вопросы. Если нет быстрого развития, то появляются основания для сомнений, что центр, может быть, не выделил, а отделил Северный Кавказ в некое проблемное «гетто».

Тем не менее, думается, что сделан шаг в правильном направлении. И проблема уже не в поиске его смысла, а в дальнейшем наполнении смыслами тех шагов, которые предпринимают власти всех уровней для изменения ситуации в регионе в новых условиях. В любом случае, наличие округа как административно-территориальной единицы со своими управленческими структурами, начиная с полномочного представителя Президента РФ, означает и ответственность этих структур, которую они несут и перед центром, и перед жителями Северного Кавказа. А сам округ – это не просто территория, а определенный потенциал, это люди, это экономика, и все это нуждается в более эффективном задействовании и реализации.

До создания СКФО политика федеральных властей в отношении Северного Кавказа носила в большей степени характер силовой политики. На политику и экономику непосредственно в регионах центр влиял очень слабо, отдавая все на откуп региональным руководителям, а вот необходимость подавления сепаратистской деятельности, религиозного экстремизма и терроризма естественным образом оказалась приоритетной задачей. Это создало и создает до сих пор свою специфическую ситуацию, когда можно спорить об оправданности и эффективности действий силовых структур, о координации их деятельности и ее влиянии на местную общественно-политическую среду.

В любом случае, экстремизм на Северном Кавказе по-прежнему имеет свои социальные основания и почву, а силовым структурам по-прежнему недостает гибкости, что, впрочем, неудивительно. Здесь как раз сформировался острый дефицит политических решений, направляющих работу силовых структур, чтобы она имела аккуратный и точечный характер, не превращаясь в тотальную борьбу со всеми, кто так или иначе может быть заподозрен в экстремизме, и не нанося тем самым вред репутации федеральной власти в целом и силовиков в частности.

Дефицит политических решений связан и с тем, что силовые структуры на Кавказе нередко начинают принимать участие в местных политических и религиозных конфликтах, выступая в них одной из сторон или на чьей-то стороне. Для изменения ситуации требуется менять логику федеральных решений в этой сфере, а у этой логики есть своя инерция, существующая даже не годы, а можно сказать, что и столетия.

Главное же изменение состоит в том, что впервые после создания федерального округа приоритет стали отдавать решению конкретных социально-экономических задач. Иными словами, силовая политика стала постепенно уступать место политике социально-экономической. Собственно назначение Александра Хлопонина с его опытом работы в бизнесе и руководства Красноярским краем и обозначало этот важнейший сдвиг в федеральной политике.

Постепенно осуществляется переход от прямолинейного и неэффективного дотирования регионов Северного Кавказа к работе по программно-целевому принципу, когда идет финансирование конкретных проектов. Прежде такого рода работа велась в основном в рамках ФЦП по восстановлению Чеченской Республики, вызывавшей свои вопросы с точки зрения эффективности, и весьма скудной по объемам финансирования ФЦП «Юг России» в ее старом варианте, разработанном впервые еще во времена единого Южного федерального округа.

С созданием СКФО появились возможности для системного решения социально-экономических проблем региона силами федеральной власти. Ее роль здесь неизбежно велика, поскольку властям региональным и муниципальным зачастую недостает опыта, профессионализма и уровня понимания государственных задач. При этом регионы округа, являясь частью России, с нулевых годов и сами демонстрировали неплохие тенденции социально-экономического развития. Повсеместно росли ВРП и производственные показатели, снижались бедность и безработица.

В некоторых регионах эти показатели уже не хуже средних по России. Более сложной остается ситуация в Чеченской Республике и Ингушетии, где экономический комплекс был разрушен или просто отсутствовал: там экономические показатели действительно слишком низкие. Но Чечня и Ингушетия – это далеко не весь Северный Кавказ.

Однако в отсутствие целенаправленной государственной политики ряд проблем регионального развития остается пока нерешенным. Не хватает устойчивости в развитии: показатели слишком «скачут» год от года – как в одну, так и в другую сторону. Регионы заметно отличаются друг от друга, и округу не хватает сбалансированности. К тому же субъекты жалуются на то, что центр больше балует не их, а «соседей». Ставропольский край «обижен» на республики. В республиках полагают, что слишком много внимания уделяется Чечне и т.п.

Для того, чтобы постараться уйти от этой хаотичности, и были собственно приняты основные государственные решения, касающиеся развития округа. Так, сразу после его создания была разработана Стратегия социально-экономического развития до 2025 года. Документ этот остается весьма общим ориентиром, поскольку он, в силу самой своей специфики, лишь задает основные направления развития. Зато благодаря его принятию финансово-экономические решения центра в отношении Северного Кавказа после 2010 года стали принимать более конкретный характер и обретать проектную основу. В результате в 2012 году появилась государственная программа «Развитие СКФО до 2025 года». В настоящее время принята ФЦП «Юг России» на 2014-2020 годы. Отдельным направлением проектной деятельности на Северном Кавказе стало формирование туристического кластера, которое медленно, но продвигается.

Таким образом, за короткое время существования СКФО создана неплохая институциональная инфраструктура для его развития. Принят ряд важных государственных документов, проведена проработка новых проектов, способных привлечь инвестиции и создать новые рабочие места, созданы институты развития, такие как «Корпорация развития Северного Кавказа» и «Курорты Северного Кавказа». Не будем забывать, что реализация самих проектов может занимать еще не менее 5-6, а то и 10 лет, а потому быстрых изменений, как может казаться, не происходит.

Но вряд ли кто-то может возразить против того, что Северному Кавказу нужны новые производства, туристические объекты, дороги и аэропорты. Учитывая, что региональные власти не добивались пока больших успехов в улучшении инвестиционного климата, и что ситуация с региональными бюджетами на Северном Кавказе, как и в других регионах, в самые ближайшие годы лучше не станет, решающая роль неизбежно будет принадлежать федеральному центру.

«Больным» на Кавказе традиционно считается национальный вопрос. Северный Кавказ нередко воспринимается в качестве зоны сплошных межнациональных конфликтов. Учитывая, что в самое последнее время резко выросло внимание российских властей к проблематике национальной политики, можно ожидать, что СКФО не будет обойден стороной.

Однако в сравнении с 90-ми годами на Северном Кавказе наблюдается снижение остроты межнациональных конфликтов, и они уже не принимают вооруженного характера. Конечно, никуда не исчезли этносы, их традиционные противоречия и обиды друг на друга. Но ситуация имеет вполне урегулированный характер. И дело здесь не в пресловутом этническом балансе во власти, который как раз практически недостижим и никогда не может быть идеальным, а в отсутствии крупных поводов для мобилизации и борьбы по этническому принципу в рамках целого региона.

Как правило, межнациональные конфликты становятся следствием борьбы за экономические ресурсы, прежде всего – конфликтов земельных. При этом проблемы в межнациональных отношениях возникают сейчас в России как правило там, где этнический расклад меняется в результате миграций, а не там, где народы давно живут рядом и знают друг друга.

В СКФО такой проблемной зоной является Ставропольский край, который в этой связи и требует наибольшего внимания. Что же касается республик, то более важными для них являются религиозные внутриисламские конфликты, но и они имеют локальный характер. И, кстати, само их наличие при всех издержках свидетельствует о сложной и насыщенной духовной жизни Северного Кавказа, чего нет нигде в России. В сфере национальной политики более опасным является рост русского национализма, эксплуатирующего среди прочего антикавказские настроения и мифы, и этой проблеме следовало бы уделить больше внимания.

В целом при всех проблемах Северного Кавказа необходимо помнить, что степень их развития слишком часто преувеличивается сторонними наблюдателями, а сами эти проблемы не так уж сильно отличаются от общероссийских. Как ни «странно», жителей СКФО беспокоят те же проблемы уровня жизни, развития ЖКХ, дорог, социальной сферы, что и в стране в целом.

Поэтому, говоря о решении северокавказских проблем, не следует забывать, что в подавляющем своем большинстве они могут быть решены только вместе со всем комплексом проблем социально-экономического и политического развития страны в целом. Нельзя добиться резкого экономического роста, если рост замедляется во всей России. Гораздо важнее, чтобы СКФО не так сильно отставал от других регионов, чтобы различия снижались, но это как раз и требует длительной кропотливой работы.

По поводу Северного Кавказа предлагается немало различных идей, но, как правило, не предлагается механизм их реализации, а он должен учитывать особенности нашей бюрократической системы, в противном случае все будет бессмысленным. Поэтому чудес на Кавказе происходить не будет, это очевидно. Тем не менее, если говорить о бюрократической системе, то после создания федерального округа она все-таки развернулась в сторону Северного Кавказа, в ней с трудом, но вырабатываются решения и механизмы их реализации, которые реалистичнее, чем то, что предлагают внешние наблюдатели. Поэтому будущее Северного Кавказа не выглядит сейчас столь уж мрачным и неопределенным. Не всегда ясно, к чему именно приведет произошедший слом инерционного сценария развития, но в то же время очевидно, что регион постепенно меняется, и отрицать это вряд ли возможно.

Ростислав Туровский

Вице-президент фонда «Центр политических технологий», профессор ВШЭ, доктор политических наук